Les programmes publics de soutien à la consommation et l’assistance
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Les programmes publics de soutien à la consommation et l’assistance
Ils sont de deux sortes : d’une part, ceux qui relèvent des systèmes d’Etat social mis en place dans les années 1960 et 1970 (subventions et soutien au revenu des agriculteurs essentiellement, auxquels on peut rajouter la protection de l’économie dans son ensemble) ; d’autre part, ceux qui ont été impulsés comme « accompagnement social à l’ajustement » et comme nouvelle vague de filets sociaux de sécurité et d’outils de gestion du risque social (travaux publics , fonds sociaux, bons alimentaires, soutiens financiers…). La montée de la pauvreté s’accompagne aussi d’un renforcement de l’assistance privée.
a) Les subventions publiques et les formes de soutien au revenu des agriculteurs
D’importants mécanismes de subvention ont été mis en place dans la plupart des pays arabes qui, accompagnés d’une réglementation des prix, visaient à maintenir le pouvoir d’achat des salaires urbains, et à soutenir le revenu des producteurs agricoles.
Les prix agricoles dans la plupart des pays de la région ont été garantis à un niveau minimum, parfois assortis d’obligations de livraison à l’Etat, qui gérait également les importations céréalières et leur prix de vente sur les marchés intérieurs. On peut ajouter la fixation des prix de certains intrants à des niveaux relativement bas : fertilisants, produits de traitements, semences, diesel, et l’eau destinée à l’irrigation. Certainement, les agriculteurs les plus intégrés au marché en ont profité plus que les paysans produisant essentiellement pour leur auto-consommation.
Pour l’ensemble de la population, les prix publics de l’eau, de l’électricité, et parfois des transports étaient également fixés à un niveau assez bas, et/ou subventionnés. Cette régulation politique de l’offre de produits et services essentiels s’étendait aussi à une gamme de produits alimentaires, de façon à stabiliser les prix d’offre et à permettre aux ménages les plus modestes de subvenir à leurs besoins de base. Les subventions à la consommation alimentaire ont fait partie des dispositifs de l’Etat social dans la plupart des pays de la région. Il s’agissait soit de subventions universelles (e.g. Maroc), telles celles au prix du pain et des biens de première nécessité ; soit de subventions ciblées (e.g. Tunisie) : à des produits essentiellement consommés par des pauvres (de qualité inférieure), ou distribués dans des lieux d’accès réservé (coopératives militaires ou de fonctionnaires, par exemple) ; soit encore de bons alimentaires distribués sur la base du revenu (Jordanie). De nombreux Etats fournissent des subventions aux fonctionnaires de l’administration publique et aux militaires, qui permettent à leurs bénéficiaires de se procurer des biens de consommation à des prix inférieurs à ceux du marché. Ce soutien à la consommation peut être considéré comme un complément de salaire, ciblé sur le secteur public au détriment des travailleurs du secteur privé ou de ceux engagés dans de petites activités informelles.
Suite aux interventions des institutions financières internationales, les pays arabes ont été fortement incités à réduire l’ampleur des soutiens à la consommation pour les concentrer sur les catégories les plus démunies et faire des économies de dépenses publiques. La raison pour laquelle les subventions ont soulevé la vindicte des organisations financières internationales est essentiellement qu’elles engendrent des distorsions dans les systèmes de fixation des prix. En outre, alors qu’elles coûtaient cher au budget public - les postes de subventions représentaient l’équivalent des postes d’éducation ou de santé (5% du PIB) - , elles bénéficiaient à tous, et proportionnellement plus aux non-pauvres qu’aux pauvres .
Les programmes de subventions font désormais partie des mécanismes de soulagement de la pauvreté : ils changent de finalité et de mode de fonctionnement, et nécessitent donc des dispositifs de tri des bénéficiaires légitimes et d’écartement des « passagers clandestins » (free riders). Le nombre des produits subventionnés est généralement réduit, en faveur de produits de basse qualité qui conduisent à un « auto-ciblage ». En Tunisie le programme est "fondé sur le principe que seuls ceux qui ont besoin du subside choisiront d'en bénéficier [...]. Les biens fortement consommés par les pauvres continuent d'être subventionnés mais ils ont été rendus non attirants pour les autres consommateurs. En même temps, la vente de gammes de meilleure qualité des mêmes produits a été libéralisée" (Van Eeghen 1995: 36 et 41) Le poids des dépenses de subventions s’est considérablement réduit, contribuant certainement à une aggravation de la pauvreté des couches vulnérables. En Algérie et en Jordanie, les programmes de subventions ont été abandonnés au cours de la première moitié des années 1990 et reconvertis en mécanismes d’aide sociale.
Les prix agricoles dans la plupart des pays de la région ont été garantis à un niveau minimum, parfois assortis d’obligations de livraison à l’Etat, qui gérait également les importations céréalières et leur prix de vente sur les marchés intérieurs. On peut ajouter la fixation des prix de certains intrants à des niveaux relativement bas : fertilisants, produits de traitements, semences, diesel, et l’eau destinée à l’irrigation. Certainement, les agriculteurs les plus intégrés au marché en ont profité plus que les paysans produisant essentiellement pour leur auto-consommation.
Pour l’ensemble de la population, les prix publics de l’eau, de l’électricité, et parfois des transports étaient également fixés à un niveau assez bas, et/ou subventionnés. Cette régulation politique de l’offre de produits et services essentiels s’étendait aussi à une gamme de produits alimentaires, de façon à stabiliser les prix d’offre et à permettre aux ménages les plus modestes de subvenir à leurs besoins de base. Les subventions à la consommation alimentaire ont fait partie des dispositifs de l’Etat social dans la plupart des pays de la région. Il s’agissait soit de subventions universelles (e.g. Maroc), telles celles au prix du pain et des biens de première nécessité ; soit de subventions ciblées (e.g. Tunisie) : à des produits essentiellement consommés par des pauvres (de qualité inférieure), ou distribués dans des lieux d’accès réservé (coopératives militaires ou de fonctionnaires, par exemple) ; soit encore de bons alimentaires distribués sur la base du revenu (Jordanie). De nombreux Etats fournissent des subventions aux fonctionnaires de l’administration publique et aux militaires, qui permettent à leurs bénéficiaires de se procurer des biens de consommation à des prix inférieurs à ceux du marché. Ce soutien à la consommation peut être considéré comme un complément de salaire, ciblé sur le secteur public au détriment des travailleurs du secteur privé ou de ceux engagés dans de petites activités informelles.
Suite aux interventions des institutions financières internationales, les pays arabes ont été fortement incités à réduire l’ampleur des soutiens à la consommation pour les concentrer sur les catégories les plus démunies et faire des économies de dépenses publiques. La raison pour laquelle les subventions ont soulevé la vindicte des organisations financières internationales est essentiellement qu’elles engendrent des distorsions dans les systèmes de fixation des prix. En outre, alors qu’elles coûtaient cher au budget public - les postes de subventions représentaient l’équivalent des postes d’éducation ou de santé (5% du PIB) - , elles bénéficiaient à tous, et proportionnellement plus aux non-pauvres qu’aux pauvres .
Les programmes de subventions font désormais partie des mécanismes de soulagement de la pauvreté : ils changent de finalité et de mode de fonctionnement, et nécessitent donc des dispositifs de tri des bénéficiaires légitimes et d’écartement des « passagers clandestins » (free riders). Le nombre des produits subventionnés est généralement réduit, en faveur de produits de basse qualité qui conduisent à un « auto-ciblage ». En Tunisie le programme est "fondé sur le principe que seuls ceux qui ont besoin du subside choisiront d'en bénéficier [...]. Les biens fortement consommés par les pauvres continuent d'être subventionnés mais ils ont été rendus non attirants pour les autres consommateurs. En même temps, la vente de gammes de meilleure qualité des mêmes produits a été libéralisée" (Van Eeghen 1995: 36 et 41) Le poids des dépenses de subventions s’est considérablement réduit, contribuant certainement à une aggravation de la pauvreté des couches vulnérables. En Algérie et en Jordanie, les programmes de subventions ont été abandonnés au cours de la première moitié des années 1990 et reconvertis en mécanismes d’aide sociale.
b) Les filets sociaux de sécurité à l’ère de l’ajustement : le ciblage
L'objectif de réduction des déficits publics et la crainte de perturber les mécanismes de marché, ou d'engendrer des désincitations au travail, se traduisent par une véritable "chasse aux fuites" et une obsession du "ciblage" dans la mise en place des mesures d'assistance. Les techniques archaïques de sélection des bénéficiaires sont remises au goût du jour.
Les programmes de travaux publics existent au Maroc et en Tunisie depuis plusieurs décennies. Ils sont destinés à créer des emplois de courte durée pour les plus pauvres, par le biais de chantiers d’intérêt public. Ces programmes ont été renforcés dans le cadre de l’ajustement structurel. En Algérie, ils ont été introduits au cours des années 1990, après que l’ajustement structurel ait montré ses effets sur l’appauvrissement. Le niveau des salaires est crucial dans le ciblage des pauvres : "seuls les réellement démunis accepteront des emplois à bas salaires. Si les salaires sont trop élevés, il existe de bonnes chances pour que les programmes de travaux publics attirent des catégories plus aisées et absorbent les ressources limitées allouées à la réduction de la pauvreté. De plus, si les salaires sont trop élevés, les programmes de travaux publics pourraient saper la création d'emplois par le secteur privé"(Van Eeghen 1995: 36 et 41). S’ils fournissent un emploi rémunéré à un nombre important de personnes démunies, la courte durée des programmes de travaux publics empêche qu’on les considère autrement que comme de l’assistance de très court terme, une sorte de transfert de revenu avec contrepartie laborieuse. De surcroît, ils sont déterminés par l’offre et les besoins en chantiers, plus que par ceux des travailleurs pauvres auxquels ils s’adressent pourtant, et s’avèrent souvent être beaucoup trop intensifs en capital pour maximiser la distribution de revenus.
Les fonds sociaux de développement sont un instrument de l’accompagnement social à l’ajustement. Ils ont été implantés en Algérie, en Egypte et en Palestine et, sous une forme proche, en Jordanie. Financés par le gouvernement et par les bailleurs de fonds, ils sont généralement destinés à renforcer les investissements publics dans les domaines sociaux par l’implication des communautés locales et des donateurs dans la fourniture de services et d’infrastructures sociales. Ils visent également à amortir l’effet de l’ajustement sur les pauvres en créant de l’emploi pour certaines catégories vulnérables, et à favoriser la création de sources de revenus par le biais de micro-crédits, en particulier à l’égard des femmes . Le fonds social égyptien était le plus important du monde en 1999. Dans la région, les fonds sociaux de développement pèsent peu dans l’ensemble des « filets sociaux de sécurité », et sont très dépendants des financements extérieurs (Jorgensen & Domelen 1999).
Les programmes de distribution d’assistance directe en nature ou en espèces ont été créés ou renforcés suite à la prise de conscience de l’ampleur de l’appauvrissement. Des distributions alimentaires ont été mises en place en Tunisie dans les écoles, à destination des personnes âgées et handicapées au Maroc, à l’endroit des mères et enfants au Maroc et en Tunisie, et des bons alimentaires institués en Jordanie. On peut y adjoindre des programmes spécifiquement destinés à l’alphabétisation, à la formation des plus démunis, à l’accueil des orphelins, etc.. En outre, des allocations d’aide sociale sont attribués sur une base catégorielle (handicapés, personnes âgées sans famille, ménages dirigés par des femmes) et en fonction de seuils de pauvreté. La charité privée et l’aide internationale abondent souvent l’assistance publique, et lui servent de relais.
La solidarité privée est appelée à la rescousse d'une régulation sociale et d’une fonction de protection et d’assistance que les États ne peuvent assumer. La plupart des rapports écrits sur la région l’affirment, et le considèrent comme une ressource : les pays arabes sont caractérisés par un système de responsabilité sociale particulièrement fort et cohésif par lequel les familles s’entraident en période de pénurie et où les revenus sont redistribués aux plus pauvres par des associations et des fondations religieuses et charitables. La plupart des Etats ont libéralisé l’enregistrement d’associations caritatives locales, qui institutionnalisent les pratiques charitables traditionnelles et servent de points d’appui aux ONG internationales. L'humanitaire se développe aussi sous d'autres formes, porté par de nouveaux acteurs. En Égypte, sous couvert d'un discours de "réaffirmation des catégories islamiques du don", les hommes d'affaires développent des pratiques philanthropiques, occupant, en marge des institutions religieuses traditionnelles, "la place vacante [préparée à la charité par] la conjoncture contemporaine locale et globale": "la charité réapparaît ainsi au point de convergence entre les nécessités sectorielles des entrepreneurs (promouvoir l'entreprise privée), le système de valeurs en cours (l'obligation de solidarité envers les pauvres) et la ligne politique dominante sur le scène internationale (consolider l'État minimum)." (Haenni 1997: 7).
Si ces mécanismes aident les pauvres à survivre au jour le jour, il ont rarement l’ampleur, la durabilité temporelle et la robustesse nécessaires pour mener à bien un projet de sortie de la pauvreté. En outre, solidarité signifie le plus souvent création d’une dette, non seulement monétaire, mais aussi morale, sociale et politique, qui réduit considérablement la marge d’autonomie des pauvres et peut même aller à l’encontre de progrès de la démocratisation pourtant énergiquement prêchés. En outre, l’assistance, par définition, ne relève pas du champ du droit. Or, c’est dans celui-ci que doit s’inscrire la protection sociale pour constituer une garantie efficace contre la précarité, sans perte de liberté et d’autonomie.
En Israël, les programmes d’assistance sont remis en cause, de façon très comparable à celle qu’on observe dans les pays de l’ouest européen. La crise économique et les difficultés budgétaires justifient des coupes sérieuses dans les programmes d’aide sociale et familiale. Ces circonstances favorisent la remise en cause de l’Etat providence dans sa dimension assistancielle mais aussi interventionniste, par une alliance entre les élites politiques et le patronat, face à des syndicats affaiblis : passage du welfare au workfare, critique des comportements de dépendance à l’égard de l’assistance, culpabilisation des pauvres, etc. (Doron 2003).
La rétraction de l’Etat social en période de crise économique conduit à des remises en cause du pacte social, à des contestations des formes de domination et de pouvoir établies pendant les périodes de construction nationales et étatiques et à des défis posés à la légitimité des Etats. La crise est intimement liée à la remise en cause du modèle salarial et à l’affaiblissement de la capacité du travail à procurer des formes de sécurité d’existence.
Les programmes de travaux publics existent au Maroc et en Tunisie depuis plusieurs décennies. Ils sont destinés à créer des emplois de courte durée pour les plus pauvres, par le biais de chantiers d’intérêt public. Ces programmes ont été renforcés dans le cadre de l’ajustement structurel. En Algérie, ils ont été introduits au cours des années 1990, après que l’ajustement structurel ait montré ses effets sur l’appauvrissement. Le niveau des salaires est crucial dans le ciblage des pauvres : "seuls les réellement démunis accepteront des emplois à bas salaires. Si les salaires sont trop élevés, il existe de bonnes chances pour que les programmes de travaux publics attirent des catégories plus aisées et absorbent les ressources limitées allouées à la réduction de la pauvreté. De plus, si les salaires sont trop élevés, les programmes de travaux publics pourraient saper la création d'emplois par le secteur privé"(Van Eeghen 1995: 36 et 41). S’ils fournissent un emploi rémunéré à un nombre important de personnes démunies, la courte durée des programmes de travaux publics empêche qu’on les considère autrement que comme de l’assistance de très court terme, une sorte de transfert de revenu avec contrepartie laborieuse. De surcroît, ils sont déterminés par l’offre et les besoins en chantiers, plus que par ceux des travailleurs pauvres auxquels ils s’adressent pourtant, et s’avèrent souvent être beaucoup trop intensifs en capital pour maximiser la distribution de revenus.
Les fonds sociaux de développement sont un instrument de l’accompagnement social à l’ajustement. Ils ont été implantés en Algérie, en Egypte et en Palestine et, sous une forme proche, en Jordanie. Financés par le gouvernement et par les bailleurs de fonds, ils sont généralement destinés à renforcer les investissements publics dans les domaines sociaux par l’implication des communautés locales et des donateurs dans la fourniture de services et d’infrastructures sociales. Ils visent également à amortir l’effet de l’ajustement sur les pauvres en créant de l’emploi pour certaines catégories vulnérables, et à favoriser la création de sources de revenus par le biais de micro-crédits, en particulier à l’égard des femmes . Le fonds social égyptien était le plus important du monde en 1999. Dans la région, les fonds sociaux de développement pèsent peu dans l’ensemble des « filets sociaux de sécurité », et sont très dépendants des financements extérieurs (Jorgensen & Domelen 1999).
Les programmes de distribution d’assistance directe en nature ou en espèces ont été créés ou renforcés suite à la prise de conscience de l’ampleur de l’appauvrissement. Des distributions alimentaires ont été mises en place en Tunisie dans les écoles, à destination des personnes âgées et handicapées au Maroc, à l’endroit des mères et enfants au Maroc et en Tunisie, et des bons alimentaires institués en Jordanie. On peut y adjoindre des programmes spécifiquement destinés à l’alphabétisation, à la formation des plus démunis, à l’accueil des orphelins, etc.. En outre, des allocations d’aide sociale sont attribués sur une base catégorielle (handicapés, personnes âgées sans famille, ménages dirigés par des femmes) et en fonction de seuils de pauvreté. La charité privée et l’aide internationale abondent souvent l’assistance publique, et lui servent de relais.
La solidarité privée est appelée à la rescousse d'une régulation sociale et d’une fonction de protection et d’assistance que les États ne peuvent assumer. La plupart des rapports écrits sur la région l’affirment, et le considèrent comme une ressource : les pays arabes sont caractérisés par un système de responsabilité sociale particulièrement fort et cohésif par lequel les familles s’entraident en période de pénurie et où les revenus sont redistribués aux plus pauvres par des associations et des fondations religieuses et charitables. La plupart des Etats ont libéralisé l’enregistrement d’associations caritatives locales, qui institutionnalisent les pratiques charitables traditionnelles et servent de points d’appui aux ONG internationales. L'humanitaire se développe aussi sous d'autres formes, porté par de nouveaux acteurs. En Égypte, sous couvert d'un discours de "réaffirmation des catégories islamiques du don", les hommes d'affaires développent des pratiques philanthropiques, occupant, en marge des institutions religieuses traditionnelles, "la place vacante [préparée à la charité par] la conjoncture contemporaine locale et globale": "la charité réapparaît ainsi au point de convergence entre les nécessités sectorielles des entrepreneurs (promouvoir l'entreprise privée), le système de valeurs en cours (l'obligation de solidarité envers les pauvres) et la ligne politique dominante sur le scène internationale (consolider l'État minimum)." (Haenni 1997: 7).
Si ces mécanismes aident les pauvres à survivre au jour le jour, il ont rarement l’ampleur, la durabilité temporelle et la robustesse nécessaires pour mener à bien un projet de sortie de la pauvreté. En outre, solidarité signifie le plus souvent création d’une dette, non seulement monétaire, mais aussi morale, sociale et politique, qui réduit considérablement la marge d’autonomie des pauvres et peut même aller à l’encontre de progrès de la démocratisation pourtant énergiquement prêchés. En outre, l’assistance, par définition, ne relève pas du champ du droit. Or, c’est dans celui-ci que doit s’inscrire la protection sociale pour constituer une garantie efficace contre la précarité, sans perte de liberté et d’autonomie.
En Israël, les programmes d’assistance sont remis en cause, de façon très comparable à celle qu’on observe dans les pays de l’ouest européen. La crise économique et les difficultés budgétaires justifient des coupes sérieuses dans les programmes d’aide sociale et familiale. Ces circonstances favorisent la remise en cause de l’Etat providence dans sa dimension assistancielle mais aussi interventionniste, par une alliance entre les élites politiques et le patronat, face à des syndicats affaiblis : passage du welfare au workfare, critique des comportements de dépendance à l’égard de l’assistance, culpabilisation des pauvres, etc. (Doron 2003).
La rétraction de l’Etat social en période de crise économique conduit à des remises en cause du pacte social, à des contestations des formes de domination et de pouvoir établies pendant les périodes de construction nationales et étatiques et à des défis posés à la légitimité des Etats. La crise est intimement liée à la remise en cause du modèle salarial et à l’affaiblissement de la capacité du travail à procurer des formes de sécurité d’existence.